【小康之路】我省农村改革回顾与思考 ——在陕西党史专题研讨会上的发言

我省农村改革回顾与思考

——在陕西党史专题研讨会上的发言

王东 

我在省委工作30多年，亲身参与了农村改革试验区、农村税费制度、农村集体产权制度改革的实践，下面，我就这些情况作以回顾与思考。

一、我省创建农村改革试验区情况

（一）创建农村改革试验区的历史背景

党的十一届三中全会是我国一个伟大的历史转折点。1979年到1984年改革主要在农村，以实行家庭联产承包制为突破口的农村经济体制改革，是在农民内部进行利益结构调整，没有触动整个国民经济的利益结构调整，改革内容较为单纯，且具有较强的独立性。

到1985年，农村改革进入到新的阶段，改革的内容和重点有了变化，如果说农村第一步改革的重点，是重造农村经济的微观组织基础，确立了农村多元化经营主体的地位，为农村商品生产的发展创造了重要前提的话，那么第二步改革的重点，就是要打开农村商品经济的通道，为农民创造一个平等的商品交换地位和有利的商品交换条件，为农村商品经济发展铺平道路。

当时，农村改革要向深入推进，面临着新的问题和新的挑战，主要是理论准备不足，实践经验缺乏，城乡利益摩擦较大，新旧体制摩擦较大，农村商品经济发展受到阻扰。

（二）怎么创建农村改革试验区

正是在当时的历史背景下，1987年党中央、国务院及时作出了“有计划地建立农村改革试验区”的战略部署，中办、国办下发了《关于农村改革试验区几个问题的通知》。同年初夏，省委、省政府根据中央文件精神，与中央农村政策研究室、国务院农研中心商定，并报国务院批准，将我省咸阳市的礼泉县列为全国首批建立的农村改革试验区之一，也是西北唯一的农村改革试验区。

1988年5月，省委、省政府按照我省农村改革的实际情况，决定将渭南地区的大荔县、宝鸡地区的宝鸡县和汉中地区的汉中市，作为我省的农村改革试验区。根据省委领导的指示精神，省农村改革试验区领导小组先后在岐山、华阴、石泉、千阳、洛南县和西安市未央区，建立了6个县、乡、村的农村改革试验联系点。这4个县级试验区和6个试验联系点（2县3乡1村），分布在7个地市的10个县市，可以说，基本形成了我省自己的农村改革试验体系。

到2000年，国家级农村改革试验区发展到30个，其中我省列入全国序列的有3个：试验区有延安市和礼泉县，试验联系点有西安现代农业综合开发区。我省经省委、省政府批准建立的试验区有5个：商洛地区、大荔县、汉台区、宝鸡县、安康市。省试验办确定的试验联系点有8个：千阳、三原、合阳、子洲、汉阴县和榆林市、西安市未央区、铜川郊区。这些试验区（点）分布在全省32个县（市、区），分别承担着涉及农村改革等有关方面的20个试验项目。此外，地（市）还自办农村改革试验点30多个。

（三）怎么组织农村改革试验工作

我省农村改革试验区工作，按照中央文件明确的“试验区领导责任在省一级”的要求，成立由主管农村工作的省委副书记和副省长牵头，各有关部门负责人参加的农村改革试验区领导小组。领导小组主要责任是向省委、省政府负责，统一组织、协调、指导全省农村改革试验区工作，主要任务是帮助解决试验遇到的难题，指导确定试验方案，批准试验区突破某些现行政策和体制，审定各阶段试验成果。

从1987年开始，经省委研究确定的第一任农村改革试验区领导小组组长为牟玲生，副组长为徐山林；1993年调整的第二任领导小组组长为刘荣惠，副组长为王双锡；1996年调整的第三任领导小组组长为蔡竹林，副组长为王寿森；1999年省委农村工作领导小组成立，接受了原试验区领导小组负责的全省农村改革试验区工作的职责任务，领导小组组长是省委副书记贾治邦，副组长是省委常委栗战书、副省长王寿森和张伟同志。

领导小组下设的试验办作为具体办事机构，挂靠在省委政策研究室，负责全省试验区的日常工作。其主要职责是：负责研究论证试验方案；组织试验区工作交流，及时反映试验动态；组织各方力量参与研究试验区工作开展专题调研活动；总结和协调试验区工作，提供有关政策咨询和建议；培训试验区干部，指导和协调试验区工作。与此同时，各试验区（点）所在地相应设有领导小组及常设办事机构，建立了严格的工作制度，坚持试验项目程序化、规范化的操作规程。

（四）怎么实施农村改革试验项目

在我省创建农村改革试验区初期阶段，就要求农村改革试验项目的程序化和规范化，也就是经过调查研究、方案设计、上级审批、干部培训、组织落实、跟踪监测、总结评价等几个阶段，来提高试验工作的科学性和有效性。

从制定农村改革试验项目的布局看，4个试验区都承担着两个试验项目，礼泉县是完善社区性合作经济组织双层经营制和农产品商品基地配套建设（搞好农村微观经济组织建设，为发展生产力和商品经济奠定组织基础。探索实行农工商一体化、产供销一条龙、储运加相配套的发展模式）；大荔县是农村合作基金制度建设和农业发展基金制度建设（探索建立合作基金会的经营机制，管好用活集体资金和农民手中的闲散资金，为农村合作组织和农户等经营主体提供资金管理和融通服务）；宝鸡县是生猪产销一体化和依托小城镇建立工业开发区（改革部门分割、产销脱节的管理体制，建立生猪产销一体化新体制。依托小城镇建立工业开发基地，推动农村工业化和城乡一体化发展）；汉台区是农村综合服务体系建设和组建乡镇企业集团（针对农户分散经营的特点和农村商品生产的需要，建立乡级综合服务组织，为农户和基层合作组织提供综合服务。探索实现管理规范化、经营集团化、资产股份化、效益规模化的新路子）。6个试验联系点都承担一个试验项目，岐山县县北村进行以厂带村、以工建农的试验，未央区三桥镇进行组建乡镇企业集团的试验，洛南县孤山乡进行土地制度建设的试验，石泉县古堰乡进行荒山综合开发治理的试验，华阴县进行滩涂综合开发利用的试验，千阳县进行土地承包“三田制”的试验。

从1987年到2000年，我省农村改革试验区经历了由初始创建到深化推进的发展过程，取得了实质性进展和明显成效。从试验项目进展情况看可分为三种类型：

第一种类型，按试验方案要求完成第一轮改革试验任务，经国家、省上组织的专家组评估验收，试验成果向面上推广和跟踪观察阶段的有11个项目：礼泉县完善社区性合作经济组织双层经营制和苹果商品基地配套建设试验，大荔县农村合作基金制度建设试验，汉台区农村综合服务体系建设和组建乡镇企业集团石英矿产集团试验，宝鸡县是生猪产销一体化和依托小城镇建立工业开发区试验，千阳县进行土地承包“三田制”试验，石泉县古堰乡进行荒山综合开发治理试验，华阴县进行滩涂综合开发利用试验，洛南县孤山乡进行土地制度建设试验。

第二种类型，按试验方案要求完成改革试验任务，转入总结提炼试验成果阶段的有8个项目：延安市土地产权制度建设和扶贫体制改革试验，礼泉县农村经济组织及经营制度建设和高产优质高效农业示范区建设试验，千阳县蚕桑、奶畜、烤烟贸工农一体化试验，三原县大程镇乡镇企业小区建设试验，未央区组建乡镇企业集团试验，铜川郊区生态农业示范建设试验。

第三种类型，需要抓紧实施操作和加大改革力度的7 个项目：商洛地区山地农业综合开发试验，大荔县农村股份制和高产、优质、高效农业示范试验，安康市蚕桑产业化改革试验，汉台区城郊型农村经济体制改革试验，宝鸡县农产品产销一体化试验，西安现代农业开发区建设试验，合阳、子洲和汉阴县农村税费制度改革试验，榆林市沙地高效生态农业开发示范区配套改革试验。

（五）农村改革试验取得的阶段性成果

一是发挥了为各级党政领导决策服务的功能。延安市“四荒地”使用权拍卖和开发式扶贫，商洛地区山地综合开发和孟加拉模式的小额信贷扶贫到户，礼泉县农村基本经营制度建设和农业特产税据实征收，苹果基地建设为我省苹果产业发展提供了实践依据，宝鸡、千阳县农产品产销一体化，汉台区农村综合服务体系建设等试验成果，都被地方党委、政府制定政策时所吸收，有些规章制度和组织形式在省内一些地方及至全国推广。

二是发挥了政策理论研究和实践指导的功能。每年开展一次由各地市试验区领导小组牵头完成的农村改革重点课题的调研活动，使产生于试验区的很多试验成果报告和理论研究论文在国家、省级报刊上发表，再加上省改革试验办编辑发行的《试验信息》量大面广，这些为面上深化农村改革，提供了实践依据和示范作用。

三是发挥了示范带动的功能。改革实践表明，凡是农村改革试验搞得好的地方，经济发展速度和效益都 超过了其他同类地区，并对面上的发展产生了强烈的示范带动效应。同时，培养了一些素质较高的干部队伍，其中一批骨干走上领导岗位。

二、我省农村税费制度改革情况

随着农村经济和政治条件的变化，农村税费制度的弊端逐步暴露出来，特别是1997年以来，农民收入增长相当缓慢，农民财政负担重的问题却越来越突出。在原来农业税费制度下，农民不仅要为政府提供税收，还要为乡镇和村提供各种费用。也就是除农户要根据自己经营的土地面积多少，交纳农业税、农业特产税及其教育附加税外，还要交纳“三提留、五统筹费”。

所谓的三种提留费，是农户向村民委员会交纳的费用，包括公积金、公益金和管理费，主要用于农田水利建设、植树造林、对孤寡老人和残疾人的供养、对困难家庭的帮助、合作医疗机构和集体福利设施建设、村民委员会的管理费用以及村干部的工资等。

所谓的五种统筹费，是农户向乡镇政府交纳的费用，主要用于乡村公路建设、防汛、义务教育、计划生育等方面的开支，另外，农户还要为乡村道路建设、防汛、植树造林等提供一定时间的义务劳动投入。

实际上，在农民所交纳的各种税费中，由法律规定的农业税、农业特产税及其附加税并不是主要的，而乡镇政府和村民委员会各种合法与不合法的收费和集资项目，是农民负担不断加重的主要原因。曾记得，当年乡镇干部向农民征收税费和集资项目，成为乡镇干部的主要工作和政绩。许多乡镇政府为了满足不断扩张的经费需要，不断增加农民的收费和集资项目，这不仅增加了农民负担，更为严重的恶化了党群关系、破坏了农村的社会稳定。我省旬阳等地多次出现因税赋过重而喝毒药死人的事件。

为进一步减轻农民负担，规范农村收费行为，2000年，农村税费制度改革首先在安徽省进行试点并取得了初步成功，之后又在其他省份逐步推开。这时，中央明确提出了对现行农村税费制度进行改革，并从2001年开始，逐步在部分省市进行试点，逐步在面上进行推广。我省确定合阳、子洲和汉阴三县作为省级农村改革试验联系点，进行农村税费改革试验工作。到2004年，中央明确提出取消农业税的目标，我省在合阳、子洲和汉阴三县改革试验的基础上，开展全省农村税费制度改革工作，成立了农村税费制度改革工作领导小组，由王寿森主要负责这项工作，财政厅副厅长王树汉任办公室主任，我当时借调到省税改办任调研组组长。

根据中央有关改革的规定，农村税费制度改革主要内容可以概括为：“三取消、两调整、一改革”。“三取消”，是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”，是指调整现行农业税政策和调整农业特产税政策。“一改革”，是指改革现行村提留征收使用办法。也就是在合并简化税费、取消农村教育集资政策、调整农业税政策的同时，为保证农村税费改革的顺利进行，开展其他方面的配套改革，如对乡镇政府机构进行改革，建立新的农村义务教育财政体制，增加对部分经济落后地区的财政转移支付等。

2005年上半年，我省全部免征农业税，随后全部免征农业特产税。2005年6月6日至7日，全国农村税费改革试点工作会议在北京举行。温家宝在会上强调，农村税费改革将进入新的阶段，巩固农村税费改革成果，积极稳妥推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合改革试点。随后，我省按照中央安排部署，为保证农村税费改革顺利完成、使农民负担不再反弹，开展了农村税费改革的配套改革。一是对乡镇政府机构进行改革，即“精简机构”和“合并乡镇”。二是建立新的农村义务教育财政体制。在过去的体制下，实际上是农民直接承担农村义务教育的大部分资金。税费改革后，则是由县政府承担，中央和省级政府来保证部分贫困县农村义务教育的转移支付资金到位。

农村税费改革，事关广大农民群众的切身利益，是党中央、国务院规范农村分配制度、遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和乱摊派，从根本上解决农民负担问题的一项重大措施，它对于维护农村社会稳定，改善党群关系等方面具有重大意义。

三、我省农村集体产权制度改革情况

农村集体产权制度改革，是20世纪80年代初期在全国推行家庭承包经营制度以来，对农村集体产权制度的第二次改革。

（一）历史背景

十三届八中全会强调，要坚定不移地深化农村改革，促进农村经济全面发展，继续稳定以家庭联产承包为主的责任制，不断完善统分结合的双层经营体制，积极发展农业社会化服务体系，逐步壮大集体经济的实力，引导农民走共同富裕的道路。

如何深化农村集体产权制度改革，逐步壮大集体经济的实力？2014年10月28日，中央审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案，标志着中国布局农村集体资产产权试点工作即将全面展开。试点的目标在于探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。这是农村改革一项重要顶层设计，是农村集体经济改革重大制度创新。

2016年12月，中共中央国务院出台《关于稳定推进农村集体产权制度改革的意见》，是针对农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等日益突出的问题，提出了农村集体产权制度改革的目标任务。一是开展集体资产清产核资。要求对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底。二是明确集体资产所有权。事实上属于哪一级集体所有就确权到哪一级，不打乱原集体所有的界限，建立健全集体经济组织。三是加强农村集体资产的财务管理，切实做到财务公开。四是确认集体组织成员身份，解决成员边界不清问题。五是从2017年起，用5年左右时间把集体经济组织股份确权到人，完成经营性资产股份合作制改革，构建社区股份合作社，名称可为经济合作社或股份经济合作社。六是发挥农村集体经济组织的功能作用，通过多种形式发展集体经济。七是搭建平台，引导农村集体产权规范流转和交易。此次改革的特点，可归纳为产权明晰到组（组织）、股份明晰到人。

（二）进展情况

2017年以来，我省按照中共中央、国务院《关于稳定推进农村集体产权制度改革的意见》的精神，全面推进农村集体产权制度改革，统筹各方力量，扎实落实中省改革政策，改革取得了明显成效。

1、改革试点工作快速推进。2019年5月，我省被列为第二批整省试点省份。我省为全面推进整省试点，出台了《陕西省农村集体产权制度改革整省试点实施方案》，召开了全省农村集体产权制度改革整省试点推进会议，整省试点工作全面铺开，确保2020年10月前完成整省试点的各项工作。在此之前，我省有18个市县纳入国家改革试点，其中第一批、第二批三个试点单位已通过评估验收，第三批15个试点市县已完成改革试点任务，正在开展自查评估，等待国家验收。截至2019年9月底，前三批18个中央试点市县4671个村级集体经济组织完成改革工作，占应改革村数的98%，确认集体成员776万人，量化资产282亿元。

2、清产核资基本完成。按照中央对清产核资工作的统一部署，我省出台《陕西省农村集体资产清产核资工作细则》，制定《陕西省农村集体资产清产核资具体问题的处理意见》，确保了清产核资工作按期完成。截至2019年9月底，全省农村集体产权制度改革基本完成清产核资，清查乡村集体经济组织14.4万个，清出资源性资产2.27亿亩，经营性资产467亿元，非经营性资产1197亿元；有1.5万个集体经济组织完成赋码登记，完成成员界定的16656个村，完成股份量化的15905个村，建立集体经济组织的15978个村，分别占应改革村数的86%、82%和83%，改革不断激发了农村经济发展的活力。

3、各项改革措施稳步推进。农村产权交易市场建设加快推进，全省已有104个县区成立了县级农村产权交易中心，实现县级交易中心全覆盖。截至2019年9月底，全省农村产权交易市场组织交易9378宗，涉及土地141万亩，交易金额13.5亿元；有17个县区开展了农村产权抵押担保贷款业务，放贷金额达到8.7亿元，其中“两权”抵押贷款试点成效明显，有效盘活了农村“沉睡”资产。

4、农村集体经济发展迅速。为了贯彻落实中央《关于坚持加强农村基层党组织领导扶持壮大村级集体经济的通知》精神，我省印发了《实施意见》，整合中省资金4.38亿元，扶持26个县876个村发展壮大集体经济。各地累计整合各类涉农和扶贫资金逾50亿元，主要用于壮大村级集体经济。截至2019年9月底，全省已有1.3万个村集体经济得到发展，3767个村实现集体分红，分红总额达到8.1亿元。

我省以土地制度改革为牵引，以发展壮大集体经济为目标，激活乡村振兴的内生动力。开展农村承包地、宅基地“三权分置”改革，全面完成了农村承包地确权登记工作，加快拓展了承包地土地托管、代耕代种、联耕联种、入股经营等模式、建设用地“共享村落”模式等“三权分置”的新路径。实施资源变资产、资金变股金、农民变股东“千村试点”，全省承包地确权登记率达到97.7%，实现县级农村产权交易中心全覆盖，承包地流转率增长到27.1%，有近7200个村有了经营收益，累计220余万群众拿到了集体分红，促进了农村资源资产盘活和城乡要素流动。陕果集团延川公司作为延川县培育的新型经营主体，在该县苏丰村采取“党支部+果业公司+股份合作社+贫困农户”的模式，积极探索“三变”改革新机制。公司让22户贫困户的360亩土地入股，承包期为20年，每亩每年保底分红200元，户均收入3100元；每户精准扶贫资金5万元入股，公司收益盈利后按股分红；公司每年为贫困户提供不低于180天的劳务输出，收入可达1.8万元以上，实现了脱贫致富。同时，村集体股份合作社将多年荒芜的100亩土地入股公司，转变为集体股份；为公司提供劳动力实行每人收取5%管理费；20年土地入股合同到期后，果园经营权收归集体所有，发展壮大了集体经济。

（三）取得的成效

一是建立符合市场经济发展的新型生产收入分配关系。通过推进经营性资产股份合作制试点改革，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，破除了不适应农村生产力发展的传统经济体制，改变了以前村集体资产“人人共有、人人无份；人人关注、人人无责”的现象，一些试点搞得好的村实现了“村村有资产、家家有股份，人人当股东、年底有分红”，激发了农村发展活力。

二是明晰农村各类生产要素的产权归属。通过试点清产核资，摸清了集体“三资”的存量和分布情况，厘清了历史遗留的债权债务关系，盘活了村集体资源和资产，并通过集体资源调动政府资源、政府资源撬动社会资源的“双轮驱动”，有效活化了资源要素，实现了“产业连体”“股权连心”，增强了村集体的向心力和凝聚力。

三是维护村集体成员的合法权益。通过股份合作制试点改革，确认了农村集体经济组织成员身份，并将集体经营性资产量化给每个成员，使其成为享有集体资产股份、参与集体管理决策和参加集体收益分配的主人翁。改革后，集体土地征占、资产处置、资产收益分配、资产经营方式改变等涉及农民切身利益的重大问题，不再由上级政府包办代替，也不再是个别村干部说了算，必须依照新型集体经济组织章程履行民主决策程序，农民真正成了集体资产的管理主体和受益主体。

四是理顺农村基层组织之间的关系。通过开展农村集体产权制度改革试点工作，农村基层组织各归其位，各司其职，有利于党组织从复杂的事务中解脱出来，行使职责管方向、管大事，巩固党的执政基础；有利于村委会集中精力搞好村民自治、社区自治，回归行政事务管理和公共服务；有利于集体经济组织负责集体资产运营和管理，通过发展壮大集体经济，不断增加集体成员财产性收入；有利于密切党群干群关系，增强集体凝聚力，巩固党在农村的执政地位。

（四）存在的问题

从实地调研情况来看，我省农村集体产权制度改革进展较快，但仍然存在一些值得关注的问题。

一是集体产权制度改革有待深化。我省农村集体产权制度改革任务基本完成后，因村级集体经济组织成立不久，多数村集体资产少，激励机制尚未形成，基层党员干部群众对改革认识不够深入，需结合实际持续深化农村产权制度改革。

二是集体经济内生动力有待增强。据统计，2018年我省无经营收益村8792个，占总数的45%。在经营收益的村中，年收入5万元以下村占总数的53.1%，多数村以资源性资产为主，资源盘活渠道不多。我省因村级集体经济组织成立不久，多数地方把改革重点放在经营权的折股量化上，缺乏对非经营性资产管理、资源型资产开发利用、宅基地使用权搞活等进行探索创新，村级集体组织治理能力亟待提高。

三是集体资产监管有待加强。清产核资初步摸清集体家底，但与中央要求和实际需求相比，集体资产监管体制机制、机构队伍和信息平台建设仍然有较大差距。有的村集体盲目投资，项目缺乏足够的市场调查，参与市场竞争和抵御风险的能力不足，存在集体资产流失的隐患，从而制约农村新型集体经济的发展壮大，有待于建立健全风险防控机制。

四是集体经济发展政策体系有待完善。虽然脱贫攻坚期间各地投入大量资金支持集体经济，但是仍未形成解决相对贫困问题的长效机制。亟需探索完善财政扶持、项目支持、税收优惠、金融服务、人才支撑和风险防控等政策体系。

（五）对策建议

习近平总书记多次强调，要不断地推进国家治理体系和治理能力现代化。那么，如何提升村级集体组织治理能力呢？我认为，就是在实施乡村振兴战略的过程中，不断深化农村集体产权制度改革，壮大村级集体经济，增添农村经济发展的内生动力。

1、发展壮大村级集体经济，不断提升村级组织自我发展能力和治理能力。各地在土地确权登记、完成清产核资、股权划分到户的基础上，要对村级三类集体资产资源实行同步量化，充分挖掘整合闲置或低效使用的各类集体资产，通过独立经营或入股经营等方式，发展壮大集体经济；推广“飞地抱团”“千企结千村”等成功模式，推进农村集体资源社会化配置；推广村庄片区组团发展模式，促进资源共享、优势互补、集聚发展集体经济；通过引进外来企业落户、吸收能人“回归”创业、支持能人兴办实业等形式，建立利益联结机制，增加村级集体经济收入；通过开发特色生态休闲、观光采摘、民俗文化等旅游项目，走“生态兴农”“旅游兴村”的新型发展路子，不断壮大农村集体经济；通过村集体经济组织与新型经营主体采取土地托管、相互参股等多种合作形式，增强村集体经济发展后劲。

2、深化农村土地制度改革，盘活农村集体资源性资产。一是加快农村土地三权分置，放活土地经营权。以脱贫攻坚退出村为重点，扩大农村“三变”改革试点工作范围，实施“百村示范、千村试点、万村推进”行动，培育和吸引多元化资本参与农业开发，将各类资金入股到经营稳健、成长性好的企业，以及农民专业合作社等新型经营主体，探索联村共建、村企合建等多种合作经营形式，盘活农村集体资源性资产。二是加快推进农村宅基地三权分置改革，放活宅基地使用权。通过扩大农村宅基地使用权改革试点，完善农民闲置宅基地和农房政策，盘活农民宅基地、农用住房、“空心房”、撤并后的小学校舍、原有的村集体仓库等闲置资产的使用权，发展民宿度假村、农家乐、农业公园等共享农庄，进一步加大对休闲农业、乡村旅游、民俗旅游、康养产业、返乡创业等的政策支持力度，造出最美乡愁、经营特色、管理标准的民宿新型业态。值得一提是，发展民宿新型业态需要有良好的生态环境。浙江省实施生态环境治理行动计划，用了七年基本完成，开创了农村民宿产业的快速发展。今年，我省完成生态环境治理三行动计划，为农村民宿产业发展打下了良好基础，我们要抓住这一时机，加快推进农村宅基地三权分置改革，放活宅基地使用权，发展农村民宿产业。

3、尽快制定《陕西省农村集体经济组织管理条例》，明确农村集体经济法人地位和扶持政策。根据《民法通则》的规定，法人划分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四种类型，由于农村集体经济组织的特征和属性不同于上述四种法人组织，很难简单归纳到任何一类法人。目前，我省农村集体经济组织处于“有法律地位而无法人地位”的尴尬境地。为了解决这一问题，有的地方按照《公司法》登记注册公司法人，但与《公司法》所规定的“由五十个以下股东出资设立”不相吻合，一般农村集体经济组织的成员数量都高于法律规定的股东或发起人数量；有些地方按照《农民专业合作社法》来登记注册法人，虽有效规避了股东数量的限制，但其征收各项税费的标准仍按照公司法人执行，税费负担相对较重，不利于村级经济组织的健康持续发展。浙江省于2007年出台了《村经济合作社组织管理条例》，作为地方性法规发展壮大了农村集体经济。我省尽快制定出台《陕西省村经济合作社组织管理条例》，明确农村集体经济法人地位和扶持政策，提升村级集体组织治理能力。

4、尽快出台《关于实施低收入村集体经济发展攻坚行动的意见》，逐步消除村级集体经营性低收入村。江苏省出台《关于实施低收入村集体经济发展攻坚行动的意见》，要求到2020年底基本消除现有村级集体经营性收入低于18万元的低收入村；到2021年底，全面实现低收入村集体收入稳定增长，低收入村运转保障能力、自我发展能力、社区服务能力显著提升，集体经济良性发展机制基本形成。从我省情况看，全省无经营收益村约占总数的45%，有经营收益的村中年收入5万元以下村占总数的53.1%。可见，我省消除现有村级集体经营性收入的低收入村已刻不容缓。

我认为，要尽快出台《关于实施低收入村集体经济发展攻坚行动的意见》，深化低收入村集体产权制度改革。在完成清产核资和成员身份确认的基础上，支持低收入村根据农民意愿将集体土地等资源性资产纳入折股量化范围，推进资源变资产、资金变股金、农民变股东；探索盘活利用闲置宅基地和闲置房屋，鼓励以农民宅基地及农房使用权开展合作经营，增加村集体经济收入；将低收入村集体经济攻坚行动落实情况纳入各级乡村振兴考核体系，确保责任落实、任务落实。

（作者系中共陕西省委政策研究室原副主任）